《调研与参考》（39期）刊登中心研究员黄建洪教授的文章《以深化改革创新促进开发区高质量发展的建议》。文章指出开发区在推动苏州经济社会高质量发展、加快推进“强富美高”新苏州现代化建设新征程中，地位举足轻重，发展尤为期待。但随着经济社会环境的变化，以及国外新的不确定因素增多，近年来苏州开发区发展也面临一系列不可忽视的问题，为此作者提出了相应的对策建议。 

以深化改革创新促进开发区高质量发展的建议

黄建洪

进入新的发展阶段，开发区是苏州更为自觉地深入贯彻新发展理念、构建新发展格局、实现高质量发展的行动载体和实践依托。苏州全市拥有14个国家级开发区、6个省级开发区，发展质量和效益始终走在全省、全国前列。作为苏州改革开放的先行军、科技创新的排头兵、经济发展的主战场，各省级以上开发区在实际使用外资、高新技术企业占比以及实现地区生产总值等方面，发挥了强有力的引擎作用。一定意义上，开发区强，则苏州强；开发区优，则苏州优。开发区在推动苏州经济社会高质量发展、加快推进“强富美高”新苏州现代化建设新征程中，地位举足轻重，发展尤为期待。

随着经济社会环境的变化，以及国外新的不确定因素增多，近年来苏州开发区发展面临一系列不可忽视的问题：

一是面临深度转型挑战。市域内各主要开发区，大体上历经了体制初创、体制规范阶段，正向体制创新阶段转变。在经过多年快速发展之后，开发区走到了一个新的“十字路口”。在此阶段，既有的区位优势弱化甚至不复存在，曾经有效的发展模式也将趋于饱和而出现功能衰竭甚至有“触顶”之忧，“前有标兵、后有追兵”紧逼态势已然形成。位于生命周期新阶段的苏州开发区，如何深度做好转型升级、向改革创新要效益，需要高度关注。

二是面临系列短板问题。主要有总部基地、高端外资项目在苏比重不高，企业以苏州作为大工厂、大车间基地，管理、结算等功能基本都在上海甚至境外、国外；创新能力本土化、人才本土化不够，开发区中外资企业的技术多由总部垄断、人才多为总部派出，既约束了创新技术在苏的发展成型，同时又抑制了本地其他企业的参与机会和创新能力，技术创新遭遇封闭体系，难以形成技术创新网络；进口存在相对短板，未能成为进口的中心，在进口环节发力不足等。这些短板问题，本质上是产业基础和创新能力如何高级化的问题，如果长期忽视，存在陷入产业结构低端锁定和发展模式路径依赖的可能，风险极大。

三是开发区市场主体面临困难叠加的问题。随着疫情复杂化态势加剧、经济下行压力加大，在开发区最直接的反映是部分企业发展困难，少数企业关停并转，许多企业面临想转型但极艰难的困境。一些开发区仍然面临对优质项目招商吸引力不足、政策趋同下的同质化竞争严重、绿色集约度偏低、发展特色不够鲜明以及营商环境改进迟缓等诸多亟待解决的问题。疫情所引发的社交距离变化以及政府与市场、政府与社会交互机制的新变化，加之土地调控力度的加强、劳动力成本的上升、“双碳建设”目标下节能环保压力增大等因素引发连锁反应，使得对开发区市场主体的助企解危纾困面临更多深层次挑战。

四是苏州各开发区政府性债务风险问题。开发区中总体债务规模偏高、期限和区域分布不均衡等基本面问题仍然存在，值得关注。

与此同时，俄乌冲突、国际疫情等复杂态势，引发了国际经贸环境的持续变化，对中欧班列、中欧卡航等产生直接影响，国际环境不确定性因素显著增多，苏州开发区发展面临的亟待进一步深化改革创新，推动苏州开发区高质量发展。

1．基于生命周期新阶段对开发区做新一轮战略规划。开发区是一个复杂的有机生命体，在经历初创和高速发展后，正处于继续深化转型或出现衰退萎缩的“节点”时刻。需要研判的是现阶段开发区转型升级、提质增效，要解决的最核心问题是什么，向哪儿转型、转什么型、如何转型、切入点与动力何在等。相对于其他城市的开发区，目前苏州各开发区总体上已处于发展的高位，是否面临发展的“高危”瓶颈约束，以及突破口何在，要有前瞻思考谋划。需要清醒地认识到，开发区发展到今天，其赖以生存的政策环境和发展要素已出现了深刻的变化，新阶段制度型开放所提出的新要求对于传统增长方式提出了结构性挑战。对开发区展开深度、精度的再开发、再建设，实质上意味着对开发区进行系统性再造，内容丰富、意义重大。目前，开发区治理正持续不断出现新的需求，而回应这种新需求的新供给尚未完全成型，尤其是如何走出工业化时代的官僚制管理模式、构建从工业经济转向与“第三产业革命”接轨的“中国新经济”转轨时期的契合性治理体系，尤为急迫。建议启动开发区“雁阵计划”一类的战略规划，形成国家级、省级以及各特色园区（如中新、中德、中日和海峡两岸等对外开放平台）的新布局，通过做专项的总体规划、各板块规划等方式来予以明确，提高建设的科学性和预见性。为此，既需要聚焦建设全国开放型经济高质量发展典范城市的目标，在稳住4000亿左右的出口基本盘、实现不断提质增效上下功夫，更要通过集成创新在具有较强技术关联性和产业带动性的战略产品和重大项目上，实现关键技术的突破、纾解“卡脖子”状况。为此，通过集成创新来把苏州开放型经济金字招牌擦得更亮，以此来将开发区的发展融入到自贸区等一系列制度优势、创新优势之中，使之真正地转化为发展优势，从而释放改革红利。

2．瞄准产业基础持续高级化布局开发区创新集群。目前苏州各开发区承载了苏州地区生产总值80%以上的份额，权重极大。但同时也要清醒地看到，在一定程度上也存在“大而不强、大而不优、大而不特”的弊病。创新力不足、效益不高的状况，均受制于相对低端的产业的较高占比。要注重做价值、做品牌、做产业链（而非简单的要素集聚）、做行业标准、做核心竞争力，引导集约型和集群式的发展。在产业链“链长制”基础上，建议设置“群长制”或“群主制”，牵头协调做战略规划、发展协调，做到件件有落实、事事有回音，促进链上有协同，群上有共生，链群结合、有机发展。瞄准产业基础持续高级化，就是要下定决心、创造条件引导开发区市场主体向“微笑曲线”的两端延伸，持续推进“退二优二”“退二进三”行动，以战略行动方式将“产业创新集群发展行动计划”组织实施到位，以开发区为载体积极争创国家区域科技创新中心。聚力发展电子信息、装备制造、生物医药和先进材料等主导产业集群，持续壮大半导体和集成电路、航天航空等新兴产业集群，实施“千万亿”产业集群能级计划，实现更多苏州集群进入国家战略性新兴产业集群、国家先进制造业集群。创新集群的梯度布局和有效保障，至关重要。要有创新集群的高端“涌流”，就不能坐等自生自发地去“自然收割”，而是需要创设系统化、高精密性的组织规划和管理服务，以政府的精准作为换取市场效益的持续输出。

3．深度融入国家“战略集”做开发区集成创新。多项国家战略叠加态势下，对开发区转型建设的集成创新提出了更高要求。将长三角一体化、自由贸易试验区、苏南现代化示范区、长江经济带以及“一带一路”战略等国家战略，进行整合性地集成创新设计，凸显开发区未来发展的战略性、前瞻性和新锐性，以集成改革创新的方式来创造改革新契机。为此，要减少各项建设中的应景性、抑制碎片化，规避改革成果旋即成为改革对象的“西西弗斯现象”。建议摸清家底、找准短板、面向需求、整合资源，将苏州省级以上各开发区做统筹性规划，将其在价值链、产业链、创新链上的实际状态搞清楚（如底数清、方向清、规划清、协同清），在有所为有所不为的基础上，展开域内一体化“链式集成创新”，提高效能。如现阶段面对疫情管控的助企解危纾困就需要有长远眼光，既要有助于当期解困，更重要的是在集成制度和政策创新方向上构筑法治化、国际化的营商环境，助力企业成长和助推市场主体持续创新，带动大健康产业在研发、装备、生产、服务以及后续接力成长的“组团式”发展。通过对创新、集成创新的组织规划、协同运营和绩效引导，持续强化在高端装备制造、新材料、新一代信息技术、新能源等中高端制造领域的一定优势，将创新力转变成为创造力、发展力。

4．加速对数据产权制度探索以发展开发区数字经济。新经济蓬勃发展，数字经济、平台经济、智能经济、共享经济等不断引发思维方式、生产方式和生活方式的持续变革。将新经济嵌入、融合到苏州以制造业为主体的实体经济版图中去，更是时不我待。有关机构数据显示，2021年，中国数字经济规模超过45万亿元，数字经济在GDP中的比重超过40%；广东、江苏、山东等13个省市数字经济规模超过1万亿元，北京、上海数字经济占GDP比例超过50%。数字经济已经成为中国高质量发展的重要引擎。依托苏州制造业的优势，紧密围绕生产效率提升和产品结构升级以推动生产方式数字化转型，同时要注意推进“两个融合”：深化制造业企业与互联网企业、信息服务商、软件供应商等融合发展，做到在数字化转型上取长补短、相互支撑；深化制造业上下游企业和关联配套企业融合发展，做到在数字化转型上耦合联动、同频共振。围绕基础的系统层面和高端的设备层面进行突破，建设灯塔工厂，对“智改数转”行动进行再规划和绩效评估。学习上海漕河泾开发区在元宇宙新赛道上积累先发优势的做法（如在软件工具、集成电路、物联网、算力算法等领域的积淀和在游戏、社交、IP内容、人工智能等领域的探索等），在数字经济新锐领域强化“数字赋能”，锻造“苏州制造”品牌。建议面向全国发布“场景机会清单”，提供新经济企业可参与的场景开放、政策创新等带来的新技术试验机会和业务增长机会，探索以场景吸引、培育新经济企业的新路径。积极参与国家算力枢纽节点建设，争取在长三角生态绿色一体化发展示范区数据中心集群起步区建设中有积极作为。面向深度工业化和面向服务智能化，推动既有制造优势向“制造+研发+营销+服务”优势转变，全力发展新产业、新技术、新业态、新模式“四新经济”，着力培育一批具有爆发力、引领力的创新型增长点。尤其重要且有较大作为空间的是，苏州开发区可以着力探索完善数据产权制度，规避“强制搜集”“数据霸权”“算法合谋”“大数据杀熟”等市场乱象，构建政府、企业、公众等多元主体共同参与的数据治理体系。

5．结合现实与可能前瞻性地培育发展“高峰企业”。开发区整体水平的提升，需要铸就“高原”，但与此同时，更需要具有重大引领性的、标杆性的公司企业，构筑“高峰”。不断培育和发展总部经济、枢纽经济，创造条件以联动协同利税分享的方式建设区域性总部、功能性总部、共享总部，着力发展一批面向国家战略性新兴产业的头部企业，在支持龙头企业平台化、链主化发展上设计出“苏版”清单目录和行动方案，培育壮大一批创新型领军企业。继续深入发展独角兽企业、瞪羚企业、哪吒企业。持续打造足以支持新兴产业发展的“集成孵化器”（内涵孵化、外延孵化和协同创新孵化，乃至国际孵化器）和服务加速器，在管理服务和政策支持上，既留足空间，又给足政策，还开足马力，形成牵引活力。与此同时，推动中小企业转型升级，引导其聚焦于某一特定细分领域进行长期深耕经营，走“专精特新”国际化道路，成为“隐性冠军”。探索知识产权证券化试点，为知识资本的实践转化与发展促进提供制度化途径。

6．做足结构性人才创新力释放以提升开发区创新能级。发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。一座城市的城市能级，不仅仅是人口和GDP总量大小，更为重要的是取决于创新能力的强弱。而开发区的创新能级，则是城市创新能级的支柱。以开创“人才特区”的勇气和行动，做足结构性人才创新力释放，就是要以更为务实、更加灵活、更为高效的人才管理服务体制机制，培育和引进人才，做好结构梯队、做强服务保障，将人力资源开发升级为人力资本活力释放。尽管苏州在人才及创新方面积极作为、成绩突出，但是现有的本土性高校、科研院所供给的在地化支撑力量，仍旧显著地与苏州经济社会发展需要不相匹配。继续深化大院大所、创新载体的建设，不仅要栽梧桐树，更要培植梧桐林，让创新人才的涌现成为一种新常态。拓展以重点产业集群和龙头企业为依托，实施“龙头企业+重大项目+人才”的“双招双引”模式，促进人才配置的有形市场与无形市场互补协同，形成“以产引才、以才促产、产才融合”的良性循环。发展更高质量的“引进来”与“走出去”，让创新成为常态、让优秀成为习惯，苏州开发区的发展就会活力满满、创新不断。

7．进一步拓展市场化、绩效化的开发区联动创新。联动创新对于开发区而言，可以实现更优的资源配置和绩效呈现，是发展效应“外溢”与“收敛”的有机整合。诸如苏宿、苏锡通、苏滁、苏霍的合作，以及自贸区苏州片区与各板块之间的联动创新等，均富有成效。建议：一是借助自贸区苏州片区这一“中国经济新的试验田”，将自贸区政策在现有“1+10”的基础上，做更为深入的制度空间挖掘，探索最优营商环境的苏州品牌，在市域开发区激发新一轮的创业热潮。二是更加注重运用市场化机制。今后新增的合作共建园区，建议原则上要通过市场化方式开展建设运营。三是加强对联动创新区的分类指导。根据不同开发区所处发展阶段、功能定位、区位条件等情况，建立联动创新区的“陪伴计划”或“成长计划”，以提高针对性。四是探索对联动创新的绩效评估。积极开展更多首创性试点、差异性试验和集成性探索，进一步提升苏相合作区、独墅湖开放创新协同发展示范区等合作共建水平，设置法治化的联动创新绩效考评方案，循序推进。同时，需高度重视以毗邻区为依托共建跨区域产业集群，例如推动上海张江和苏州工业园生物医药产业的连片互动发展；提升G60科创走廊的创新协作水平，加强苏南自主创新示范区与上海闵行、浙江宁波等国家科技成果转移转化示范区的协同联动，在开放协同中实现更长足的发展。

8．凝练园区“政区分离”典型等经验以资学习借鉴。2021年，苏州工业园区在国家经开区综合考评中实现“六连冠”。作为全国开放程度最高、发展质效最好、创新活力最强、营商环境最优的区域之一，园区已然成为“中国改革开放的重要窗口”和“国际合作的成功范例”。作为苏州开发区的代表，园区融合了国家经开区、高新区、自贸区、苏南国家自主创新示范区、开放创新综合试验区等众多国家级政策“加持”，有许多值得总结的典型经验。除了上述提及的合作共建、联动创新做法（本质是主动融入区域协调发展、不断优化“走出去”布局）外，特别值得关注的是其体制上“政区分离”的革新，即撤并乡镇改为街道建制和功能区管委会，在建成区产业和人口集聚度高的开发区内，以街道方式让服务下沉，精准对接，强化管理服务的合力，形成对经济事务的“功能区管委会—市场”和涉民事务的“街道—社区”的界分治理。这实际上形成了园区专业化招商运行模式和社会治理模式，构建了经济发展、社会治理“两条线、两手抓、两促进”管理架构。在园区，四大功能区是经济工作的一线指挥者、特色产业发展的组织者、企业亲商服务的落实者，为法人提供优质管理服务；五个街道以管理服务自然人为主，履行行政管理、社会管理、城市管理等职能，服务民生。二者的职能组合叠加，产生了积极的发展质效和治理效能。作为一流的产业新区、开放特区、创新园区和中心城区，进入利用再开发阶段的苏州工业园区，代表了高端开发区、自贸区发展的风向标，有许多经验值得在市域范围内结合实际加以复制借鉴，避免只有“墙内开花墙外香”、来学者多而我们自己却“守宝”不自知的情形。

9．深化制度型开放促进苏州开发区高质量发展。要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。制度型开放是开放升级的“新版本”，以外资准入前国民待遇和负面清单管理为重要特征。要充分把握好苏州开发区开发早、区位优、创新基因厚实的优势，在可能的范围内加快开发区治理的制度、规则与国际通行规则或先进标准接轨，加强对外开放政策的贯彻与落实，以及提供更多的制度型公共产品。一方面，要分类施策，在跟跑、并跑、领跑和混沌的新兴领域，采取不同的方针和策略。另一方面，需要选取可行切入口循序探索。对标RCEP，可以在推动内外资企业准入前和准入后管理措施的有效衔接、试点快速确权和侵权快速查处机制、探索“境内关外”监管模式、加快推进标准和认证国际互认，以及在世行营商环境评价标准基础上进一步探索更加体现法治化、市场化、便利化的评价标准等方面入手，形成制度型开放实践的新“增量”。与此同时，苏州开发区还应主动承担起探索建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场任务方面发挥自身优势，在促进建立统一市场制度规则、打破地方保护和市场分割、打通经济循环关键堵点、促进商品要素资源畅通流动等领域，贡献智慧力量。

10．采取务实举措防范化解开发区政府性债务风险。苏州开发区债务总体可控，但债务规模偏高、期限和区域分布不均衡等基本面问题仍然存在，部分开发区政府性债务风险比较大，化债途径单一。尽管隐性债务增速放缓、风险有所缓释,但结构性仍需关注，加之当期疫情态势复杂化的冲击，也将加剧区域债务风险分化。在稳增长需求日益突出的背景下，风险将出现上升。建议：一是强化发展规范性。各类开发区要密切关注规范发展的问题，把握好风险处置的力度和节奏，牢牢守住不发生系统性风险的底线，更要警惕在处置风险时制造更大风险的“熵效应”。二是要强化“还债也是政绩”意识。设计好风险化解方案和偿债计划，实债真还，把防范化解政府性债务风险作为一项长期性任务抓好抓实。三是通过深层次机制改革强化地方政府治理能力建设。现阶段仍需坚持“开前门、堵后门”的做法，推进专项债扩容提效，并与融资平台市场化转型有机结合，逐步有效化解债务，实现可持续发展。

11．持续打造具有根植性和共生性的开发区创新服务生态。从工业经济的政府管理走向新经济的创新治理成为“时代之需”。围绕开发区高质量发展的转型升级需求，瞄准根植性和共生性需求，打造全天候、立体化、无缝隙、零时差、有温度的“中央厨房”式政务服务系统。在服务内容上，构建助力于企业产业升级和园区创新转型的立体体系。需要在横向上拓展包括人才、法务、税收、IT系统等功能性服务，在纵向上创新包括研发中介、融资、销售展会等在内的跨产业链服务，帮助企业降本增效，提高企业的根植性。在服务机制上，加速政务服务的规范化、品牌化建设。深化“放管服”改革，强化“审管执信”融合，探索“一业一证”，完善“投资热力图”和“政策计算器”等，以“敏捷治理”供给更为便捷高效的服务能力。在服务方式上，形成多元化的公共产品与服务供给模式。整合政府主导型、市场主导型、社会志愿型等多种供给模式，优化使用市场化（如BOT、BOO、PPP等）、工商化和社会化等治理工具，形成政府、市场、社会三者力量有机结合的服务力。当然，这需要各开发区、各级干部和管理服务人员要有精气神、能干精细活，服务市场，共同努力创建“高品质开发区”，从而创造出高质量的精致业绩。